行政执行的基本手段有哪些（简述行政执行的特点）

基于司法权不能代替行政权的权力设定，司法机关要求行政机关办理协助执行事项的种类有很多，既有基于法定协助关系的协助事项，也有基于请求关系的协助事项等。本文仅探讨行政机关基于法定协助关系履行协助义务时的风险控制问题。

行政机关对法定协助义务必须履行，且对苛以法定协助义务的司法文书没有实质审查的权力。当协助执行文书存在相互冲突或者错误等情形时，行政机关办理协助执行事项易生多种风险。在实务中，行政机关因履行法定协助执行义务不当产生巨额罚款、拘留、纪委监委调查、群访闹访等各种风险的案例并不少见。

一法定协助执行行为的法律特征简析

（一）司法性。《民事诉讼法》第251条规定，在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。此类协助执行行为具有司法权延申的性质，行政机关在履行协助执行义务中没有自己的意思表示，而是依人民法院的嘱托办理相关证照转移登记，对嘱托登记行为不承担法律责任。司法解释（法释〔2018〕1号）将此类行为表述为“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为”，界定了前述协助执行行为的司法性。

（二）行政性。行政机关在办理协助执行事项时扩大了执行范围或者采取了违法方式实施，扩大执行范围的行为和违法行为系行政机关有自身意思表示的行为。最高人民法院在法释〔2006〕6号批复和法释〔2018〕1号司法解释中，将此类行为纳入行政诉讼的受案范围，进行司法审查，界定了前述行为的行政性。

（三）复合性。判令县级人民政府履行安置协议义务的生效判决在执行过程中，人民法院会要求政府职能部门办理建设工程规划许可等协助执行事项。规划主管部门在办理协助执行事项时仍需按照行政许可的程序办理，该听取利害关系意见的仍要听取利害关系人意见，不能仅以司法协助执行文书作为唯一依据省略行政许可程序。此类协助执行行为既具有司法性，又具有行政性。

二法定协助执行行为的法律责任与主要风险点归纳

根据三大诉讼法和相关司法解释规定，行政机关履行法定协助执行义务不当，行政机关和责任人员可能面临的法律责任有：罚款（对个人的罚款金额为人民币10万元以下，对单位的罚款金额为人民币100万以下）、司法拘留、责令追回财产等；构成犯罪的还会涉及刑事责任。

行政机关在履行法定协助义务的过程中，容易产生风险的环节可以归纳以下几个方面：

（一）疏忽大意构成擅自转移查封财产。行政机关在办理协助执行事项时一般不会故意转移查封财产，但在办理预查封等协助执行事项过程中易因疏忽大意构成转移查封财产。比如法院对签订了成交确认书但尚未登记的国有建设用地使用权进行了预查封，登记机关未经查封法院同意擅自办理登记影响执行，登记机关会构成擅自转移查封财产。

（二）发现执行文书有误置之不理。尽管行政机关对协助执行的司法文书没有实质审查的权力，倘若对错误的协助执行文书置之不理，仍会有陷入矛盾旋涡的风险，协助执行行为的司法性也不是行政机关的“免责金牌”。比如行政机关发现法院错把执行和解协议作为执行依据，不向法院提出审查建议，也不向检察监督机关反映，按照错误执行文书办理协助执行事项的后果是难以预料的。

（三）执行文书冲突处理不当。多地多级法院对同一标的作出协助执行文书是比较常见的，有的法院责令登记机关办理登记，有的法院责令注销登记。登记机关协助办理注销登记以后，其他法院责令追回财产如此等等。在实务中，同一土地使用权背负多省市多级多家法院上百份协助执行文书的案例都有。行政机关处理执行冲突事项稍有不慎，就会陷入执行冲突的泥潭。

（四）信访事项处理不当。申请执行人对行政权和司法权的边界是难以区分的，执行迟延就会以群访、闹访、控告、举报等各种途径向协助执行的行政机关施压，以达到有利的协助执行结果。执行法院在处理执行冲突时也会采取向同级政府发出司法建议、向纪委监委反映情况等措施向行政机关施压，行政机关对信访事项处理不当也会产生很大的履职风险。

三履行法定协助执行义务的风险控制策略

（一）用好审查建议权。《国家工商行政管理总局对〈关于工商行政管理机关对人民法院的协助执行通知书是否负有审核责任的请示〉的批复》（工商法字〔2010〕116号）中规定，行政机关根据人民法院协助执行通知书办理协助事项，是行政机关必须履行的法定协助义务。工商行政管理机关在协助人民法院执行时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查，不负有审核责任。工商行政管理机关认为协助执行事项存在错误的，可以向人民法院提出书面建议，并要求其记录在案，但不应当停止办理协助执行事项。最高人民法院、国土资源部、建设部联合下发的《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）中明确，国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。

由上可见，行政机关对司法协助执行文书没有实质审查的权力，对法定协助义务也没有拒绝的权利，只有提出审查建议的权利。但行政机关如果真按照错误的司法执行文书办理协助执行事项，由此产生的后果无法预料。如果人民法院不采纳行政机关的审查建议，目前较为可行的风险控制措施就是一而再再而三的提审查建议。和以往规定的“可以提出审查建议”相比，《不动产登记暂行条例实施细则》第19条第3款规定了“不动产登记机构认为登记事项存在异议的，应当依法向有关机关提出审查建议”。由“可以”变化为“应当”，这是行政机关控制法定协助执行风险的进步。只要对协助执行的事项存在异议，都应当提出审查建议。

（二）用好执行监督权。对于协助执行司法文书中的执行依据错误，司法机关的自我纠错不仅效率低，而且程序繁琐，仅靠行政机关提审查建议是很难启动纠错程序的。比如前文列举的行政机关发现司法协助执行文书错把执行和解协议作为执行依据，需要法院通过审判监督程序撤销原执行裁定时，有效控制风险的措施就应考虑启动检察权对执行依据错误进行监督，由国家法定监督机关启动监督程序纠错。

（三）用好执行协调权。执行冲突尤其是不同省市的执行冲突发生时，《人民法院执行工作规定》（2020年12月23日最高人法院审判委员会第1823次会议修正）第67条规定，两个或两个以上人民法院在执行相关案件中发生争议的，应当协商解决。协商不成的，逐级报请上级法院，直至报请共同的上级法院协调处理。执行争议经高级人民法院协商不成的，由有关的高级人民法院书面报请最高人民法院协调处理。在实务中，不同省市的执行法院协调解决好执行冲突的案例不多，主动报请最高人民法院协调处理的更少。各执行法院为维护自己的执行利益向协助执行的行政机关施压倒是比较常见。在检察权一般不介入执行冲突监督的背景下，行政机关控制此类风险的有效措施，是逐级汇报到上一级法院直至最高人民法院执行局，启动法院系统内部至上而下的执行监督和指挥系统协调。

（四）用好法定救济权。当执行法院对法定协助执行行为的制裁偏离公平正义时，行政机关应毫不迟疑的行使法定救济权，有权向上一级法院申请复议，有权向高级人民法院乃至最高人民法院申请执行监督，直至不当制裁得以纠偏纠正。

（五）用好诉访分离权。行政机关对履行法定协助执行义务中产生的信访类风险，较为有效的控制措施是在属地政法委的协调下启动执行法院参与的联合接处机制，按照诉访分离的制度，分类处理。当事人对行政机关履行协助执行行为不服的，导入司法程序