深化财税体制改革总体方案(深化财税改革)

各县（市、区）人民政府，泉州开发区、泉州台商投资区管委会，市人民政府各部门、各直属机构：

经研究，现将《泉州市市与县财政事权和支出责任划分改革实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

泉州市人民政府

2018年10月24日

泉州市市与县财政事权和支出责任划分改革实施方案

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。合理划分财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进政府治理体系和治理能力现代化的客观需要。为贯彻落实《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号）、《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）及《福建省人民政府关于印发福建省省与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知》（闽政〔2017〕51 号）等相关文件要求，加快建立财政事权与支出责任相适应的制度机制，结合我市实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局，牢固树立“五大发展理念”。遵循宪法和政府组织法的相关规定，按照完善社会主义市场经济体制总体要求和深化财税体制改革总体方案，根据中央和省的统一部署和顶层设计，科学合理划分市与县财政事权和支出责任，形成合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式，落实基本公共服务提供责任，提高基本公共服务供给效率，全面推进基本公共服务均等化，加快建立权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务体系和保障机制，促进我市各级政府更好地履职尽责，为加快 “五个泉州”建设提供坚实的财力保障。

（二）改革要求

1.全面落实中央和省改革精神。准确把握中央和省改革目标取向、政策意图和推进节奏，按照中央和省相关规定及授权范围，结合我市实际，承接和完成自上而下的各项改革任务，切实理顺和做好市与县（市、区）财政事权和支出责任划分工作，确保中央和省改革精神及时有效落实。

2.正确处理好政府与市场的关系。合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；对应由政府提供的基本公共服务，要明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级，促进市场经济体制不断完善，使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。

3.坚持制度化规范化。在中央和省决定财政事权的基础上，将市与县政府间财政事权和支出责任划分的相关制度以规范性文件的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分的制度化、规范化，让行政权力在制度的框架内运行，扎实推进依法治市、依法行政和依法理财。

4.坚持积极稳妥统筹推进。按照中央和省里的部署，先在财政事权和支出责任划分上突破，为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件。在上级部门指导下，结合我市实际，选取财政事权划分层级相对明确的领域先行探索开展市与县财政事权和支出责任划分改革，为全市其他领域划分改革积累经验。要处理好改革与发展稳定、总体设计与分步实施、当前与长远的关系，加强与上级相关部门的沟通衔接，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，强化市与县之间以及各部门之间的协同协作，形成合力，确保改革扎实推进、务求实效。

（三）划分原则

1.强化市带县发展功能作用。贯彻落实中央和省关于改革发展的决策部署，强化市级统筹、协调和执行能力，指导推动全市经济社会发展，与市级财政承受能力和财力集中度相匹配，在事关全局性、关键性和普惠性的领域增加市级财政投入。

2.激励县级政府提升发展实效。按照公共服务受益范围，合理确定市县财政事权，以绩效结果和正向激励为导向，激发县域特色经济活力，调动县级政府加快经济社会发展积极性，保障好辖区内基本公共服务。

3.兼顾政府职能和行政效率。在中央和省授权范围内，结合现有政府职能配置和机构设置，发挥县级政府优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为县级财政事权；将信息比较容易获取和甄别的，需市级统筹的基本公共服务上划为市级财政事权或确定为市县共同财政事权。明确共同财政事权各自承担的职责，适宜由县级承担的财政事权决策权下放，减少市级部门代县级决策事项，实现权、责、利相统一。

4.促进普惠性民生支出均等化。既要尽力而为、又要量力而行，坚持保障标准合理适度，积极引导社会资本参与，调整优化支出结构，优先保障民生投入，着力解决重点地区、重点领域和重点人群的基本民生保障问题。保障县级基本财力，坚持差别化分担，促进区域财力均衡，落实好普惠性、基础性、兜底性民生支出保障，确保应保尽保。

5.支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，合理确定各级政府支出责任。属于市级并由市级组织实施的财政事权，原则上由市级承担支出责任；属于县级并由县级组织实施的财政事权，原则上由县级承担支出责任；属于市与县共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定市与县的支出责任、承担方式及比例。

二、改革的主要内容

（一）配合做好中央和省财政事权上划工作

按照中央和省部署要求，配合上级相关部门做好已确定为中央和省财政事权的上划工作，包括国防、外交、国家安全、武装警察、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护，全省性重大传染病防治、全省性战略性自然资源使用和保护、全省性环境质量监测监察及法院、检察院等财政事权上划工作。上划后市和县级政府原则上不再承担支出责任。对中央和省委托我市行使的财政事权，在委托范围内，以中央和省委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。

（二）推进市与县财政事权划分

1.调整优化市级财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，在中央和省授权的市县财政事权范围内，在市级财力可承受范围内，加强市级在发挥引导作用、保持全市经济社会稳定、促进经济协调发展、调动全市战略性资源、发展突出泉州特色和亮点等方面的财政事权，市级的财政事权原则上由市级直接行使。确需委托县级行使的，报经市委、市政府批准后，由市级相关职能部门委托县级行使，并制定相应的规范性文件予以明确。对市级委托县级行使的财政事权，受委托县级在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。

将全市性战略性自然资源使用和保护、全市性重大传染病防治、全市性各类专项规划、全市示范性公共服务平台、全市环保机构运行经费，设立主体为市级的市属公立医院、高等院校、职业中专、基础教育、市级公安交警部门及派出机构等确定为市级财政事权，加强全市的统一管理，提高全市公共服务能力和水平。

2.理顺市区两级财政事权。按照“税收分成、划清责任、明确事权、共享共担”的原则，对实行市区税收分享财政体制的鲤城和丰泽区，区域内行政事业单位人员和机构运转经费按隶属关系供给，教育卫生等社会事业各自建设、资源共享，培植重大税源按分税比例承担。市政基础设施建设维护和城市卫生保洁严格按市区现行建设体制共同承担，在中心市区建设体制之外，市级不承担支出责任。对未实行市区税收分享财政体制的洛江区、泉港区和泉州台商投资区参照县级财政事权管理。原则上不再新增或分设教育卫生等提供公共服务的市属机构，充分发挥现有市属公共服务机构的引导示范作用，逐步减少、下放引导示范作用不突出、服务区域范围缩小的市属公共服务机构，为区域性功能配套建设的教育卫生等公共服务设施及机构由区级属地承担。

3.强化县级履行财政事权。加强县级政府公共服务、社会管理等职责。将直接面向基层、地域信息强、与当地居民密切相关、由县级提供更方便有效的基本公共服务确定为县级的财政事权，赋予县级政府充分自主权，更好地满足基层基本公共服务需求。县级的财政事权由县级行使，市级主要根据中央和省关于地方履行财政事权的规定，对县级的财政事权履行提出规范性要求，并逐步通过规范性文件的形式予以明确。

将市政基础设施建设和维护、社会治安、道路交通安全管理、城乡社区事务、地方城乡规划、城乡保障性安居工程、农村公益事业、中小型公益性水利工程、村级组织管理、地方承担的基础教育和职业教育、基本公共文化、地方文化文物遗产保护、群众体育、基层卫生、基本公共就业服务，以及区域内市场监管、安全生产、项目征地拆迁、环境保护与治理等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务，确定为县级财政事权。

4.规范市县共同财政事权。对受益范围跨县域，且有公共需求并有利于促进全市经济社会协调发展的公共服务，明确为市与县共同财政事权。针对当前市与县共同财政事权过多且不够规范的情况，逐步理顺规范市与县共同财政事权，并根据基本公共服务和企业纳税贡献的受益范围、影响程度，按照财政事权的构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。

将地方承担的国道省道、农村公路建设与养护、乡村振兴、精准扶贫、义务教育、中等职业教育免学费、重大文化遗产保护、城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保障、基本公共卫生服务、计生家庭奖励扶助、医疗救助、最低生活保障、基本生活救助、优待抚恤、残疾人保障、粮食安全、重大科技研发、扶持重大产业转型升级、扶持重点商贸事务、大型公益性水利工程、水源工程建设与保护、防汛抗旱减灾预警系统及信息化建设、跨区域水土流失治理、河道管理与保护以及跨县（市、区）重大基础设施项目建设、环境保护与治理等确定为市与县共同财政事权，并明确各承担主体的职责。其中，跨县（市、区）重大基础设施项目建设、环境保护与治理按受益区域范围承担，义务教育、基本养老保险、基本医疗保障等民生事业支出以县级投入为主，市级根据财力情况给予定额补助或按比例补助。

随着改革的不断深入，市与县共同财政事权应逐步减少。考虑到我市区域间发展不平衡以及财政体制改革仍未完全到位的实际情况，在2021年相关领域改革完成之前的过渡期内，有些虽属县级事权但关系广大人民群众切身利益、全市经济社会发展关键环节以及市委、市政府鼓励发展领域，特别是普惠性民生支出保障困难的，继续作为市与县共同财政事权管理，市级主要采取以奖代补等方式承担部分支出责任，以确保市委、市政府重大决策部署的贯彻落实。其他列入县级履行财政事权的，原则上市级不再安排财政补助资金，市级相关职能部门应主动提出清理取消措施。

5.建立财政事权划分动态调整机制。根据中央和省各领域改革进程及经济社会发展情况，建立市与县财政事权动态调整机制。市级相关职能部门要根据中央和省里有关规定，结合改革推进中发现的问题，及时对市与县财政事权划分提出调整、补充和完善建议。对财政事权在市、县之间的划分，由于先行改革而与中央和省后续规定不一致的，要按照中央和省规定及时调整。对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据中央、省和市委、市政府的改革部署、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，在科学评估基础上，统筹研究确定承担主体，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务做好统筹研究，明确各级财政事权划分。已经划定的财政事权，非经必要程序不得随意调整变动，确需调整的，由事权所属单位提出调整建议，商市财政局、编办等部门后提出财政事权划分调整测算方案报市委、市政府批准。

（三）完善市与县支出责任划分

1.市级财政事权由市级承担支出责任。属于市级的财政事权，应当由市级财政安排经费，市级各部门不得要求县级安排配套经费。市级的财政事权如委托县级行使，要通过专项转移支付安排相应经费。从2019年起，市级各部门提出预算申请时，须以部门承担的财政事权为基础，非市级部门承担的财政事权不再安排预算资金。市级部门研究新增财政支出事项时，须基于事权划分的基本原则，提出新增事项职责划分和支出负担办法，并保持与该领域既有财政事权和支出责任划分相协调；对未提出事权划分和支出负担办法的，新增支出事项不予安排。

2.县级财政事权由县级承担支出责任。属于县级的财政事权原则上由县级通过自有财力安排经费。对县级政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行地方政府债券等方式安排外，主要通过争取上级政府转移支付补助进行弥补。对事关全局性、关键性和普惠性的支出，通过以上资金渠道仍难于保障的，市级财政可以给予适当补助。县级的财政事权如委托市级机构行使，县级政府应负担相应经费。

3.市县共同财政事权区分情况划分支出责任。根据基本公共服务的属性，以及全市基本公共服务均等化和社会保障城乡一体化等总体要求，对体现国民待遇和公民权利、涉及全市统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本医疗保障、公共卫生服务、义务教育、基本就业服务、基本生活保障、公共文化等，要参照现有财政保障和市级补助标准，与市级专项资金预算规模相匹配，研究制定全市基础标准，并按照综合考虑人均财政供养人员和人均常住人口财力水平等因素，明确市、县分担比例，对上级文件未明确市级负担比例的，原则上根据县级财力情况，给予定额补助或按支出总额分档确定市级分担比例。县级在确保市级基础标准全部落实到位的前提下，可考虑经济、物价水平等因素制定相对较高的本地区标准，并报市级财政及相关部门备案，所需资金自行负担。支出水平超过市级基础标准和财政承受能力的地区，要及时调整相关标准。县级要将自有财力和上级转移支付优先用于基本公共服务项目，承担提供基本公共服务的兜底责任。对受益范围较广、信息获取相对复杂的财政事权，如跨县（市、区）的重大基础设施项目建设、环境保护与治理等，根据财政事权外溢程度，由市、县按比例或市级给予适当补助方式承担支出责任。对市、县由各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发等，市、县各自承担相应支出责任。对市级承担的监督管理、出台规划、制定标准等职责，县级承担具体执行等职责的财政事权，市、县各自承担相应支出责任。

三、保障和配套措施

（一）加强与相关改革的协同配套

财政事权和支出责任划分与政府机构改革、行政审批制度改革、事业单位改革以及教育、社会保障、医疗卫生等相关领域改革紧密相连、不可分割。要将市与县财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的格局。

（二）明确市县政府间财政事权划分争议的处理

在中央和省授权范围内的市以下财政事权划分争议由市政府研究确定，明确市与县共同财政事权和市级委托县级行使的财政事权设置的原则、程序、范围和责任，减少划分中的争议。

（三）完善市以下收入划分和转移支付制度

按照中央和省收入划分，考虑市以下各级政府履职需要和财政承受能力，合理划分市与县政府间财政收入，形成财力与事权相匹配的财政体制。进一步完善市对下转移支付制度，清理整合与财政事权划分不相匹配的市对县转移支付，增强财力薄弱地区尤其是原中央苏区、革命老区、扶贫开发工作重点县和重点生态保护区的财力。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，对保留的专项转移支付进行甄别，属于县级财政事权的作为财力性补助划入一般性转移支付。健全转移支付监督和绩效评价机制，完善一般性转移支付资金管理办法，提高转移支付透明度，规范县级对转移支付资金的使用管理。

（四）及时推动相关部门职责调整

各级各部门要进一步理顺部门职能，根据职能配置情况，调整政府间财政事权，实现本级事权在部门间科学、清晰、高效配置。要按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，逐步规范部门职责分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，处理好市级政府垂直管理机构与县级政府的职责关系，为更好履行政府公共服务职能提供保障。

（五）适时调整市级专项转移支付

列入市县财政共同事权事项明确后深化财税体制改革总体方案，原则上市级补助比例最高不超过支出总额的30%，并逐步按照重新核定的分档分担比例预算市对县（市、区）的补助金额，相应调整市级相关专项资金规模。市级补助比例确定后，原则上每三或五年根据市县财力变化情况，对分档分担比例进行测算调整。

（六）督促县级切实履行财政事权

对属于县级的财政事权，县级政府必须履行到位，确保基本公共服务的有效提供。市级要在法律法规及中央和省授权的框架下指导督促县级开展绩效评价，强化县级政府履行财政事权的责任。

四、职责分工和实施步骤

（一）职责分工

各级各部门要加强组织领导，明确部门职责分工，统筹各方力量，确保市与县财政事权和支出责任划分改革顺利推进。市财政局、编办等有关部门主要负责组织、协调、指导、督促推进市与县财政事权和支出责任划分改革工作。市级相关职能部门要落实部门主体责任，按照本实施方案，结合国家财税体制改革要求，以及中央和省财政事权和支出责任划分改革进程，在广泛征求有关部门和县级意见的基础上，研究提出本部门职责范围内的财政事权和支出责任改革具体实施方案（包括改革总体要求、主要内容、配套措施、实施时间，并制定市级、县级和市县共同财政事权清单以及分档分担办法），并会同市财政局、编办按程序报请市委、市政府审核批准后实施。在省级相关部门提出相关领域改革实施意见后，市级相应部门原则上要在3个月内提出市与县划分具体方案，按程序报批实施。

在改革实施过程中，有关部门要妥善处理市与县财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项，积极配合推动制订或修改相关规范性文件中关于财政事权和支出责任划分的相关规定。

（二）实施步骤

1.2018年：落实中央和省部署要求深化财税体制改革总体方案，梳理国防、国家安全、外交、武装警察、公共安全等基本公共服务领域中目前由地方承担部分支出责任的财政事权和支出责任。加强与中央和省相关职能部门的对接，全面启动我市13个领域财政事权和支出责任划分改革的调查研究（各领域改革工作由各职能部门牵头负责，详见附件），做细做实相关准备工作，配合中央和省级部门做好相关领域的财政事权和支出责任上划工作。

2.2019年：根据中央和省改革进程，结合实际，循序渐进，在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输、就业和社会保险、基本生活保障、住房保障、公共文化、公共体育、残疾人服务等10个基本公共服务领域开展试点，制定出台10个领域财政事权和支出责任划分改革具体实施方案。

3.2020年：10个基本公共服务领域涉及的具体改革事项全部实施到位，在涉农、涉企、科技等3个领域开展试点，制定出台3个领域财政事权和支出责任划分改革具体实施方案。

4.2021年：涉农、涉企、科技等3个领域涉及的具体改革事项全部实施到位，总结改革经验，全面推进其他领域改革，逐步形成权责清晰、负担合理的市与县财政事权和支出责任划分框架及分级财政事权项目清单。各职能部门应当及时梳理需要上升为规范性文件的内容，并按法定要求报送市政府适时制订或修订（各领域改革工作由各职能部门牵头负责，总体协调总结工作由市财政局、编办牵头负责，规范性文件的合法性审查及清理由市法制办负责）。

财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范的政府间关系的核心内容，是完善国家治理体系的一项基础性、系统性工程，对全面深化经济体制改革具有重要的推动作用。各级各部门要充分认识推进这项改革工作的重要性、紧迫性、艰巨性，把思想和行动统一到中央、省和市委、市政府的决策部署上来，加强组织领导，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，周密安排部署，切实履行职责，密切协调配合，扎实稳妥推进市与县财政事权和支出责任划分改革，为建立健全现代财政制度，加快推进“五个泉州”建设提供有力保障。

附件：市与县财政事权和支出责任划分改革分工表

附件

市与县财政事权和支出责任划分改革分工表

改革领域

牵头部门

教育

市教育局

医疗卫生

市卫计委、食品药品监管局

环境保护

市环保局

交通运输

市交通运输委

就业和社会保险

市人社局、医保局

基本生活保障

市民政局

住房保障

市住建局

公共文化

市委宣传部、市文广新局

公共体育

市体育局

残疾人服务

市残联

涉农

市农业局、林业局、水利局、海洋渔业局等相关涉农职能部门，市财政局

涉企

市发改委、经信委、商务局、科技局、交通运输委、金融工作局等相关涉企职能部门，市财政局

科技

市科技局